1. Наші пропозиції.

Під кадровою політикою розуміється механізм залучення, розміщення та просування кадрів в державному апараті. Якість кадрів розглядається як сукупність характеристик кадрового складу. Механізми кадрової політики мають на увазі застосування кадровими інститутами певних критеріїв, що відповідають цілям формування державних структур. Прийнято виділяти два основних механізми зміни кадрового складу. Це вибори - заняття державної посади на підставі прямого волевиявлення громадян, і призначення - зайняття посади на основі рішення вищого державного органу. Як ціннісного критерію оцінки сучасного державного апарату в Росії розглядається професіоналізм, порядність і ефективність влади. До факторів, що характеризують механізми кадрової політики, відносяться: вибір і призначення кандидатів на основі їх професійних якостей (досвіду і освіти); лінійність кар'єри (призначення на посаду з урахуванням попереднього досвіду, наявність системи чинів і посад); система підготовки та перепідготовки кадрів; горизонтальна і вертикальна ротація; збереження і передача накопиченого досвіду при зміні політичної команди.

До факторів, що визначають якість кадрів, відносяться: якість освіти, світогляд (наявність мотивації на служіння країні); збереження традицій державної кадрової політики, ставлення суспільства до державної служби, її престиж; матеріальні умови (грошове утримання, соціальні гарантії державних службовців, пенсії, умови праці, можливість підвищення кваліфікації, перепідготовки). Давайте звернемося до новітнього досвіду російської кадрової політики і сформулюємо необхідні заходи щодо її поліпшення, і рекомендації щодо поправок в законодавство.

Початок пострадянського періоду демонструє тісний взаємозв'язок кадрової політики і життєздатності країни в негативному значенні. У 1991р. відбулося різке падіння коефіцієнта життєздатності країни. У числі причин було руйнування налагоджених механізмів колишньої радянської кадрової політики, що відбувалося на тлі конституційної кризи і хаотичного процесу становлення нового політичного режиму. Однопартійна система, що замінила свого часу традицію управління тисячолітньої імперії, в Росії кінця ХХ століття змінюється багатопартійність.

Цікаво проаналізувати партійну кадрову політику в плані процесу залучення нових кадрів в партію на основі формальних процедур прийому, викладених в статутах офіційно зареєстрованих партій. Залежно від умов прийому в партію можна виділити три групи партій. Основний критерій - наявність формальних фільтрів, що впливають на прийом в члени партії. Першу групу складають партії з мінімальною кількістю обмежень при прийомі. Так, згідно зі статутом ЛДПР членом партії можна стати з моменту прийому анкети і посвідчення даних координатором регіонального відділення. У партіях «Патріоти Росії», «Правое дело» і «Яблуко» досить написати заяву про прийом в члени партії. У КПРФ статутом передбачена необхідність отримання рекомендацій двох партійців. Інститут рекомендації є фільтром, що обмежує можливість вступу в партію. Одним з результатів дії даної системи є зниження припливу молодих кадрів в КПРФ, її «старіння». Процедура вступу в партію «Єдина Росія» передбачає наявність шестимісячного стажу в інституті прихильників, рекомендацію Ради прихильників партії і співбесіду. Союз прихильників існує також у «Справедливої ​​Росії». Рекомендація Ради прихильників є керованим фільтром, що дозволяє відмовити будь-якому з формальному критерію. Інститут прихильників виступає також як інструмент лобіювання інтересів партії.

До числа найбільш поширених способів створення нових партій відноситься злиття декількох партій під заплановану передвиборну конфігурацію політичних сил.

У «Єдиної Росії» в момент її заснування шляхом злиття «Єдності» і «Батьківщини» в грудні 2001 р чисельність становила 60 тис. Осіб. У березні 2006 р партія, за твердженням її лідера Б. Гризлова, налічувала понад 1 млн осіб. До початку 2009 року кількість членів склало вже понад 1,7 млн ​​осіб. Другий швидко зростаючої партією після «Єдиної Росії» є «Справедлива Росія». Як заявив С. Миронов на її I позачерговому з'їзді 16 квітень 2007 г., щомісячний приріст членів партії в перші місяці після об'єднання трьох партій ( «Батьківщини», «Партії пенсіонерів", "Російської партії життя") становив 30 тис. Чоловік щомісяця. До 2009 р членський актив партії перевищив 400 тис. Чоловік. За три роки збільшилася і чисельність ЛДПР: з 90 тис. На початку 2006 р до 169 тис. Членів до початку 2009 р Таким чином, описаний спосіб дозволяє створити велику партію, яка має електоральним потенціалом, минаючи кропітку роботу з побудови партійної структури і поширенню партійної ідеології.

Партії створюються владною верхівкою, а зовсім не в результаті політичної активності самих громадян.

Подібний механізм є штучним за самою своєю суттю. Тому в довгостроковій перспективі можливий успіх партії на виборах неминуче зміниться втратою найбільш принципових членів, а рівень конфліктності стане неухильно підвищуватися. Результати соціологічних досліджень вказують на непопулярність ідеї членства в партії серед населення. Дані опитування, проведеного весною 2007 р фондом «Громадська думка», показують, що 82% респондентів виключають можливість стати членами будь-якої партії, 11% допускають ідею вступу в партію, при цьому тільки 1% опитаних вже складається в партіях. Непопулярність партійного інституту серед росіян знижує мотивацію громадян до вступу в партію.

Аналіз кадрового складу та структури депутатського корпусу Державної Думи п'ятого скликання дозволяє оцінити якість обраних кадрів за віком, освітою, соціально-професійному складу, гендерної профілем. У момент обрання в Державну Думу п'ятого скликання більше половини депутатів (245) перебували в «оптимальному для керівного» віці 46-60 років, набагато менше - у віці 36-45 років, ще менше - старше 60 років і до 25 років. Середній вік депутата Думи п'ятого скликання склав 54 роки, причому найстарші були у фракції КПРФ. За період з часу обрання депутатів до Державної Думи першого скликання в 1993 р до 2003 р середній вік комуністів збільшився майже на 7 років. У Державній Думі п'ятого скликання середній вік члена фракції КПРФ досяг 59 років, як і середній вік представників фракції «Єдина Росія». Наймолодші депутати складаються у фракції ЛДПР: їх середній вік становив 40,4 року.

За радянських часів використовувався квотний принцип формування представництва жінок в керівних органах. Скасування квотування в пострадянській Росії призвела до значного падіння питомої ваги жінок-парламентаріїв: з 13,3% у 1993 р до 10% в 2003 р Висока питома вага жінок залишається у фракції «Справедлива Росія» п'ятого скликання - 22%.

Звертає на себе увагу високий рівень освіти депутатів Державної Думи - майже 100% з них мають вищу освіту, у багатьох два-три вищі освіти. Третина депутатів у Державній Думі п'ятого скликання мають кандидатську ступінь і 11% - докторську. При цьому найбільшу питому вагу депутатів зі ступенем кандидата наук у складі фракції «Єдиної Росії» (36%) і ЛДПР (32%), а докторів наук - у фракції «Справедливої ​​Росії» (24%) і КПРФ (16%). За даними дослідження Агентства політичних і економічних комунікацій, до обрання найбільше число депутатів працювало в органах законодавчої влади. Цим займалися 250 депутатів з 450 (55,5%). Колишніх співробітників (керівників) органів виконавчої влади всього 39 осіб (8,6%), комерційних організацій - 74 (16,4%), некомерційних - 85 (19%), у фракції «Єдина Росія» двоє депутатів з робітничого середовища. Найбільше депутатів, які займалися до обрання бізнесом або працювали в комерційних структурах - в ЛДПР (40%) і «Справедливої ​​Росії» (24%). У фракціях «Єдиної Росії» і КПРФ таких депутатів відповідно лише 13 та 12%. Помітною тенденцією є збільшення частки військових в Державній Думі. Вона зросла з 3,9% в 1993 до 11,1% в 2003 р При цьому найбільший відсоток військових (13,4%) у фракції «Єдина Росія».

В ході аналізу механізмів партійно-політичної кадрової політики виявлено ряд проблем. Серед них - існування формальних процедур-фільтрів, що обмежують прийом в партію. Слідство: «старіння» партій, слабкий приплив молодих кадрів. Іншою проблемою є вплив суб'єктивного фактора: нові члени рекрутуються не по ідеологічному, а по прагматичного критерію як потенційний ресурс для реалізації інтересів партії. Виявлено штучне походження партій, що представляють собою політичний конструкт, ініційований владою, а не політичною активністю громадян. Об'єктивно це зумовило низький рівень довіри населення до партійного інституту.

Серйозною проблемою державної кадрової політики в Росії є недостатня системність законодавчого регулювання, відсутність узгодженого загального правового поля в регулюванні різних рівнів і видів державної служби.

Діяльність державного службовця регулюється як міністерствами і відомствами, так і указами Президента (у 2007 р - 47, у 2008 році - 53, в 2009 р - 59 нормативних правових актів). У той же час принципово відсутні механізми, що дозволяють контролювати зміст, зміст і практичне значення прийнятих документів. Начисто відсутня методологія перевірки документів на предмет відповідності їх федеральним законам. Звідси, зокрема, систематичне невиконання указів Президента. (Наприклад, невиконання указу Президента РФ від 28 червня 2007 р № 825).

Сучасні механізми державної кадрової політики характеризуються переважанням принципу протекціонізму над принципом професіоналізму.

Кадри підбираються без урахування фахової придатності, лише на основі неформальних відносин, приналежності та лояльності до клану. Головним інструментом відбору кадрів для державної служби є рекомендація впливової особи. Вона ж є головним засобом просування по службі. Більшість держслужбовців в якості найважливішого чинника кар'єрного просування розглядає зв'язку і приватне заступництво з боку вищестоящих осіб. Професійна компетентність, якість освіти, зрозуміло, мають певне значення, але підтримка покровителів представляється чиновникам більш значущим чинником кар'єрного просування. Більшість вважає головним зовсім інтелектуальну спроможність, підвищення кваліфікації або управлінську ефективність, а підтримку тієї чи іншої економічної і адміністративної структури. Неформальні зв'язки в апараті досить поширені. При цьому спостерігається наступна особливість: чим більше стаж роботи службовців, тим з більшою впевненістю і визначеністю вони говорять про поширеність неформальних відносин. Відносини особистої відданості і покровительства пронизують всі рівні державного апарату. Зв'язки, засновані на заступництві, але не професійні якості претендента виступають найважливішою умовою успішної кар'єри. Процедура відбору кандидатів відповідно до їх професійною компетентністю відсутня. Замість влади, заснованої на заслугах, натомість правління найбільш талановитих і обдарованих (меритократії), ми маємо неефективну, важку, неповоротку і безпринципну бюрократію. Небезпека полягає в тому, що ілюзія єдиного управління створюється за рахунок формальних звітів, часто не відповідають дійсності. А реальне управління здійснює паралельна влада дрібних угруповань з мізерними інтересами, вельми далекими від державних.

Відсутність державного кругозору, дефіцит моральності і ідеології породжує корумпованість госаппарата.По даними глави Слідчого комітету при прокуратурі РФ А. Бастрикіна, тільки за дев'ять місяців 2009 р число корупційних кримінальних справ, порушених СКП РФ, зросла більш ніж в два рази. У 2009 р в цілому по країні зросла кількість злочинів корупційної спрямованості, їх зареєстровано 38 тисяч. На 6% збільшилася кількість реєстрованих фактів хабарництва - до 12 тис. За період 2000-2008 рр. понад 60 керівників вищої регіональної ієрархії з 34 суб'єктів Федерації були замішані в різних махінаціях з бюджетними коштами, факти корупції, економічних злочинах (в тому числі 15 губернаторів, глав республік, голів регіональних урядів; 22 віце-губернатора; 15 мерів обласних, республіканських центрів і 9 їх заступників; 2 спікера міських дум). У 2008 р слідчими органами порушено понад 3300 кримінальних справ корупційної спрямованості, що майже в три рази більше, ніж у 2007 р

Одночасно відбувається зниження професійної компетентності правлячої еліти.

Це демонструє губернаторський корпус. Як вважають експерти, професіоналізм губернаторського корпусу впав в зв'язку з тим, що губернатори перестали бути політиками, тими фігурами, які підтримують баланс між кланами регіональних політичних еліт. Вони перетворилися в чиновників, роботу яких оцінюють не за успіхами управління регіоном, а по формального виконання одержуваних наказів. З точки зору експертів, ефективність системи відбору претендентів була досить низькою в 2005-2007 рр. Об'єктивно зберігалося невідповідність формальних критеріїв відбору претендентів прийнятим кадрових рішень. У 2008-2009 рр. ефективність дещо зросла завдяки ряду вдалих призначень. Але, прогнозуючи розвиток, експерти сумніваються в подальшому зростанні ефективності системи відбору.

Як показують результати соціологічних досліджень, в російській масовій свідомості склався стійкий негативний образ чиновника.

Серед характерних якостей чиновників росіяни виділяють байдужість до державних інтересів, нечесність, прагнення до легкої наживи. Те, що з докорами на адресу чиновників частіше погоджуються росіяни, які стикаються з їх роботою, дозволяє говорити про адекватність такої оцінки. Крім того, серед тих росіян, які вважають чиновників неуважними і грубими, більшість впевнені, що сьогоднішні чиновники мають негативний вплив на політику країни, а три чверті опитаних стверджують, що чиновники не стільки сприяють вирішенню проблем і забезпечують ефективний розвиток країни, скільки активно заважають цьому розвитку. Серед способів подолання «синдрому неефективної бюрократії» найбільш часто росіяни називають боротьбу зі свавіллям і непрофесіоналізмом чиновників, посилення громадського контролю в цій сфері. Серед причин негативного поведінки чиновників найбільш популярним серед населення є наступний варіант відповіді: відчуття влади змінює людей в гіршу сторону. Однак самі державні службовці не поділяють таких поглядів. Більшість державних службовців дотримуються протилежної точки зору. Поряд з недосконалістю законодавства та неможливістю самореалізації та додаткового навчання, самі чиновники виділяють низьку заробітну плату і погані житлові умови. Очевидно, при подальшому реформуванні системи державної служби необхідно це врахувати.

Таким чином, в ході аналізу сучасних механізмів державної кадрової політики та якості кадрового складу були виявлені наступні основні проблеми: відсутність узгодженого правового поля в регулюванні різних рівнів і видів державної служби; надмірність складу місцевих і регіональних апаратів; переважання принципу протекціонізму над принципом професіоналізму; корумпованість чиновників; низький рівень компетентності керівників; низькі професійні якості держслужбовців; невідповідність узятих кадрових рішень формальними критеріями відбору претендентів; вплив політичної кон'юнктури на ухвалення рішень; низький рівень мотивації держслужбовців; переважання адміністративних механізмів над політичними у системі влади; негативне ставлення російського суспільства до державних службовців; недостатній рівень матеріального забезпечення держслужбовців.

Формування російської еліти в пострадянський період включає два періоди: 1991-1999 рр. (Президентство Б. М. Єльцина) і 2000 - 2012 рр. (Президентство В.В. Путіна і Д. А. Медведєва). Порівняння цих двох періодів показує динаміку змін складу російської еліти. До числа якісних змін відноситься збільшення частки представництва земляцтв і «мілітаризація» владних еліт. З 1988 по 2002 р частка військових у різних владних структурах зросла майже в 7 разів. Частка військових в уряді за період з 1993 по 2004 р збільшилася в три рази (з 11,4% до 34,2%). Частка колишніх військових серед глав регіональних еліт виросла в чотири рази (з 2,2% до 9,2%). Наступного період вплив на політичний процес «силовиків» знижується, а вплив чиновників і представників бізнесу посилюється. За період з січня 1999 р по жовтень 2008 р чисельність держслужбовців збільшилася в 1,74 рази, з 485,6 тис. До 846,3 тис. Чоловік. При цьому в регіональних органах державної влади вона збільшилася в 2,3 рази, в той час як чисельність чиновників федерального рівня збільшилася в 1,6 рази.

Характерно, що загальне збільшення чисельності держслужбовців супроводжується зниженням якості кадрового складу.

За минулі десять років частка представників правлячої еліти, які мають вчений ступінь, скоротилася більш ніж в два рази. У порівнянні з представниками правлячої еліти середній рівень освіченості загальної маси державних службовців ще нижчий. За даними Росстату за 2008 р, тільки 2% російських чиновників мають науковий ступінь. Проблематичною виглядає також картина із здійсненням професійної перепідготовки російських чиновників. Представники законодавчих органів майже не займаються поглибленням і підвищенням своєї професійної кваліфікації. Наслідком цього є низькокваліфікованих забезпечення законодавчого процесу. У порівнянні з радянським періодом (1986 рік) середнє число років перебування на урядовій посаді скоротилося в кілька разів. Серед причин - використання принципу горизонтальної ротації в залежності від сформованої політичної кон'юнктури. На нижчих і середніх посадах державного апарату велика плинність кадрів. Важливим показником для оцінки якості кадрів є характеристика кадрового резерву. Аналіз переміщення представників президентського резерву між сферами професійної діяльності демонструє їх очевидне тяжіння до федеральним органам влади. У той же час інтелектуально-громадська сфера діяльності з точки зору горизонтальної мобільності виглядає найменш привабливо. Частка збереження старих кадрів і прийому нових складають всього 35%, а ось відтік фахівців доходить майже до 65%.

З 1991 р було прийнято три основних законодавчих акти, що регулюють діяльність державних службовців: Федеральний закон від 31 липня 1995 № 119-ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації» (в 2004 р втратив чинність), Федеральний закон від 27 травня 2003 № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» і Федеральний закон від 27 липня 2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації».

Однак жоден із зазначених актів не сприяв створенню цілісного системного регулювання державної служби як самостійного публічного соціально-правового інституту зі своїми цілями, функціями, організацією і механізмами управління.

Вражає відсутність узгодженого правового поля в регулюванні різних рівнів і видів державної служби, незбалансованість обов'язків, прав, обмежень і відповідальності держслужбовців. Кількість нормативних правових актів, що регулюють питання діяльності державних службовців станом на 2009 р .: 874 - накази міністерств і відомств; 59- укази Президента РФ; 5 - постанови Уряду РФ. Механізми контролю вмісту прийнятих актів на відповідність федеральним законам повністю відсутні.

Серед ключових проблем, що характеризують механізми кадрової політики і якість кадрового складу, можна виділити наступні: відсутність узгодженого правового поля в регулюванні різних рівнів і видів державної служби; клановий характер влади (проблема співвідношення професіоналізму і довіри); перетворення виборів з демократичної процедури в складну форму призначення (заміна політичного механізму формування владних структур адміністративним); корумпованість держапарату; зниження професійної компетентності правлячої еліти і державних службовців в цілому.

Наші пропозиції.

Актуальним завданням є створення єдиного спеціального органу управління державною службою. У законодавчому порядку необхідно встановити чіткі критерії прийому на державну службу за професійними групами, ввести систему тестів для оцінки особистих якостей державних службовців, встановити законодавчу заборону на вступ в партію. Лінійність кар'єри (призначення на посаду з урахуванням попереднього досвіду, система чинів і посад) вимагає також закріплення на законодавчому рівні. Це дозволить нівелювати принцип протекціонізму і встановити вимоги до наявності досвіду, освіти і рангів, необхідних для заняття тієї чи іншої посади. Заміщення вакантних посад буде проводитись тільки за конкурсом. Обов'язковість планування просування по службі кожного державного службовця стане нормою. Ліквідація дисбалансу в системі підготовки і перепідготовки кадрів є нагальним питанням. Держава зобов'язана створювати і підтримувати систему безперервної освіти державних службовців.

Відсутність єдиної системи підготовки кадрів для державної служби негативно позначається на якості управління державою. У програмі підготовки державних службовців слід передбачити розгортання регіональних підрозділів Академії державної служби та включення їх в систему ряду «відомчих» вузів (МДІМВ, Академія ФСБ, Академія МВС і т. Д.). Дипломи, отримані в цій системі, повинні бути обов'язковою умовою для прийняття на державну службу. Доцільно нормативно закріпити вивірені механізми горизонтальної та вертикальної ротації кадрів, яка нині невиправдано визначається політичною кон'юнктурою. Необхідно висувати на вивільнену або створену посаду співробітника зсередини організації. Актуальна проблема збереження і передачі накопиченого досвіду при зміні політичної команди також вимагає законодавчого статусу.

Підвищення інформаційної відкритості державного органу необхідно. Громадяни РФ мають право оцінки роботи державного органу та контролю за діяльністю органів державної влади та управління, а також право відкликання державного службовця відповідно до федеральним законом.

У рейтингу цільових орієнтирів діяльності державних службовців інтереси суспільства займають останнє місце. За результатами соціологічного опитування серед державних службовців, прагнення служити своїй країні, заслужити повагу оточуючих людей респондентами статистично значуще не підтверджено (5-6%). Державні службовці мають низьким рівнем мотивації до роботи. Об'єктивно такий стан є наслідком відсутності залежності оплати праці від його фактичних результатів, а також відсутністю механізму кар'єрного росту. У зв'язку з цим потрібно закріплення за державним службовцям, яким доручені контроль і керівництво іншими державними службовцями, обов'язки з виявлення невиконання або порушення вимог законодавства та прийняття відповідних дисциплінарних заходів.

Обов'язкові опитування громадської думки незалежними експертами за результативністю державного управління повинні стати регулярними. Оптимальною є розробка системи громадської оцінки діяльності кожного державного органу (державних службовців).

* Екстремістські и терорістічні организации, Заборонені в Російській Федерации: «Свідки Єгові», Націонал-більшовіцька партія, «Правий сектор», «Українська повстанська армія» (УПА), «Ісламська держава» (ІГ, ІГІЛ, Даіші), «Джабхат Фатх аш-Шам »,« Джабхат ан-Нусра »,« Аль-Каїда »,« УНА-УНСО »,« Талібан »,« Меджліс кримсько-татарського народу »,« Мізантропік Дівіжн »,« Братство »Корчинського,« Тризуб ім. Степана Бандери »,« Організація українських націоналістів »(ОУН)