§2. Місце бюджетів суб'єктів Російської Федерації в бюджетний устрій держави

Для того, щоб зрозуміти сутність і призначення бюджету суб'єкта Російської Федерації, необхідно розглянути поняття бюджетне пристрій, а також - як бюджетний устрій Російської Федерації.

Перш за все зазначимо, що з точки зору державного устрою Росія являє собою федеративну державу. Що означає: держава складається з певних частин (суб'єктів Російської Федерації), що володіють власною системою органів державної влади (як законодавчих, так і виконавчих) і власним набором функцій. А це в свою чергу передбачає наявність власних джерел фінансування діяльності суб'єкта Російської Федерації, сформованих в певний фонд грошових коштів (бюджет) і значну самостійність у формуванні та витрачання цього фонду.

Бюджетний кодекс Російської Федерації хоча і вживає поняття «бюджетний устрій», але не розкриває його змісту. Досить широко і стійко вживається це поняття і в фінансово-правовій та економічній літературі. Але доводиться відзначити, що воно не має однакового тлумачення.

Так, одні автори вважають, що бюджетне пристрій адекватно поняттю бюджетна система, під якою в свою чергу розуміється сукупність бюджетів різних видів. Інші - включають до складу бюджетного пристрою не тільки бюджетну систему, а й принципи її побудови. Треті - автори включають до складу бюджетного пристрої ще й порядок розмежування доходів і витрат між окремими ланками бюджетної системи. Четверті - розуміють під бюджетним пристроєм організацію бюджетної системи, принципи її побудови, взаємозв'язок між окремими бюджетами і порядок розподілу доходів і витрат між ними. П'яті - вважають, що в бюджетний устрій входить також порядок складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету, тобто те, що в фінансово-правовій літературі іменується бюджетним процесом. В результаті поняттям «бюджетний устрій» охоплюється по суті предмет всього бюджетного права. Шості - ототожнюють бюджетне пристрій з системою державних органів, які здійснюють ті чи інші функції в галузі бюджету. З приводу останньої точки зору відзначимо, що зводити бюджетну систему (а так само і бюджетний устрій) до системи державних органів, які мають бюджетними повноваженнями, немає ніяких підставі. Відзначимо також, що поняття «бюджетна система» - це досить стійка наукова категорія, традиційно позначає систему бюджетів. У цьому ж сенсі вона вживається і текстах фінансово-правових актів.

Таким чином, позиції з приводу того, що розуміється під бюджетним пристроєм, відрізняються великою різноманітністю. Проте, розгляд наведених точок зору дозволяє зробити висновок, що такий елемент, як бюджетна система, включається до складу бюджетного пристрою усіма авторами. Тому взаємозв'язок понять «бюджетна система» і «бюджетний устрій» можна вважати безперечною. На думку більшості авторів, цей взаємозв'язок виражається як співвідношення приватного із загальним, тобто бюджетний устрій включає в себе не тільки бюджетну систему, але ще і інші елементи. На наш погляд, для перегляду цього судження підстав немає. В рівній мірі безперечно (у всякому разі - для юридичної науки) і те, що бюджетний процес не входить до складу бюджетного устрою, а поряд з ним є самостійний інститут бюджетного права. Безперечно й те, що поняття «бюджетний устрій» і «бюджетне право» не рівнозначні і що перше позначає лише один з інститутів другого. У зв'язку з цим п'яту точку зору можна вважати неспроможною. Не можна погодитися і з першою точкою зору, що ототожнює поняття «бюджетний устрій» і «бюджетна система», оскільки перше поняття ширше другого.

У загальноприйнятому розумінні слово «пристрій» означає будова чого-небудь. У цьому сенсі пристрій означає організовану певним чином систему будь-яких компонентів і деталей, співвідношення частин, конструкцію чогось.

Будь-який пристрій характеризується не тільки наявністю складових цей пристрій частин, а й їх взаємодією.

У світлі сказаного представляється, що бюджетне пристрій включає в себе: 1) бюджетну систему, її складові частини і компоненти (ланки бюджетної системи); 2) принципи організації бюджетного устрою; 3) бюджетне регулювання, яке відображає взаємодію цих частин, механізм упорядкування функціонування бюджетного устрою в цілому і кожного його компонента окремо.

Бюджетна система - це сукупність бюджетів різних видів, організованих у певну систему.

Бюджетний кодекс Російської Федерації визначає бюджетну систему як засновану на економічних відносинах і державному устрої Російської Федерації, регульовану нормами права сукупність федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів (ст. 6).

Бюджетне пристрій визначається державним устроєм.

Для держав унітарного типу характерна дворівнева бюджетна система: центральний (загальнодержавний) бюджет: б) місцеві бюджети.

Для федеративних держав, до яких відноситься Росія, характерна трирівнева бюджетна система.

Перший рівень займає федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів.

Другий рівень - бюджети суб'єктів федерації. Всього їх в даний час в Російській Федерації 89, в тому числі: республіканські бюджети - 21; крайові бюджети - 8; обласні бюджети - 50, в тому числі 1 бюджет автономної області; окружні бюджети - 10; бюджети міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга - 2. Крім того в цю систему входять бюджети територіальних державних позабюджетних фондів.

Третій рівень складають місцеві бюджети або бюджетів муніципальних утворень, які призначені для забезпечення завдань і функцій, віднесених до предметів відання місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс Російської Федерації не вживає поняття «бюджетний устрій суб'єкта Російської Федерації». Однак воно вводиться бюджетним законодавством суб'єктів Російської Федерації.

Наприклад, відповідно до Закону Ленінградської області від 22 квітня 1996 «Про бюджетний устрій і бюджетний процес в Ленінградській області» це організація бюджетної системи та принципи її побудови (п.п. 3 ст. 1 Закону). Така ж позиція відображена в Законі Удмуртської Республіки «Про бюджетний устрій і бюджетний процес в Удмуртської Республіці», в якому обумовлено, що «бюджетний устрій Удмуртської Республіки ґрунтується на принципах єдності, повноти, реальності, гласності та самостійності всіх бюджетів, що входять до бюджетної системи Удмуртської Республіки »(ст. 3 Закону). Зауважимо, що такий підхід є відображенням однієї з теоретичних точок зору з приводу даного поняття, яке згадувалося вище. Кілька несподіване трактування цього поняття дає Бюджетний кодекс Вологодської області. Згідно з цим Кодексом «бюджетний устрій - побудова і організація бюджетів і міжбюджетних відносин» (ст. 4).

Не містить Бюджетний кодекс Російської Федерації і поняття «бюджетна система суб'єкта Російської Федерації», в чому його також доповнюють законодавчі акти суб'єктів Російської Федерації.

Так, згідно з Бюджетним кодексом Калінінградській області бюджетна система області складається з бюджетів двох рівнів:

перший рівень - обласний бюджет і бюджети територіальних державних позабюджетних фондів;

другий рівень - місцеві бюджети (ст. 8).

А Закон Удмуртської Республіки «Про бюджетний устрій і бюджетний процес в Удмуртської Республіці» встановлює, що «в бюджетну систему Удмуртської Республіки як самостійні частини включаються: республіканський бюджет Удмуртської Республіки, районні бюджети районів, міські бюджети міст, бюджети селищ і сільських населених пунктів» ( ст. 7 Закону). Втім, деякі суб'єкти Російської Федерації в своєму бюджетному законодавстві взагалі не стосуються теми свого бюджетного устрою та бюджетної системи.

Ми вважаємо, все ж, що суб'єкти Російської Федерації мають і власним бюджетним пристроєм, і власної бюджетної системою.

Бюджетне пристрій суб'єкта Російської Федерації це організоване на певних принципах взаємодія бюджетів, що діють на території даного суб'єкта і утворюють його бюджетну систему.

Таким чином, бюджетний устрій суб'єкта Російської Федерації включає в себе: 1) бюджетну систему; 2) принципи організації бюджетного устрою; 3) бюджетне регулювання, здійснюване через систему міжбюджетних відносин.

Бюджетна система суб'єкта Російської Федерації - це види бюджетів, що діють на території даного суб'єкта і об'єднаних механізмом міжбюджетних відносин в певну організаційну структуру.

Розглядаючи бюджетну систему суб'єкта Російської Федерації, необхідно мати на увазі, що суб'єкти Російської Федерації досить різноманітні за своєю будовою і деякі з них являють собою досить складні в організаційному відношенні освіти (так звані складені суб'єкти Російської Федерації).

Як правило бюджетна система суб'єкта Російської Федерації складається з бюджетів двох видів: а) бюджету самого суб'єкта Російської Федерації; б) бюджетів муніципальних утворень, що знаходяться на території суб'єкта Російської Федерації (місцевих бюджетів). При цьому слід враховувати, що бюджети суб'єктів муніципальних утворень не входять до складу бюджету суб'єкта Російської Федерації, а являють собою самостійну ланку бюджетної системи.

Крім названих бюджетів існують ще так звані «консолідовані бюджети».

Бюджетний кодекс Російської Федерації встановлює, що «консолідований бюджет - зведення бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації на відповідній території».

Відповідно до цього консолідований бюджет суб'єкта Російської Федерації складають звід бюджету суб'єкта Російської Федерації та бюджетів муніципальних утворень, що знаходяться на його території (ст. 15 Бюджетного кодексу Російської Федерації).

Треба сказати, що консолідовані бюджети бюджетами в повному розумінні цього слова не є, оскільки вони не є фондами грошових коштів (матеріальне значення бюджету) і не затверджуються ніяким представницьким органом. Інакше кажучи, дані бюджети не виступають в якості фінансового плану.

Тому в кращому випадку названі бюджети є якоюсь чисто облікової категорією і використовуються фінансовими органами з метою бюджетного планування і відстеження ситуації в сфері бюджетної діяльності. Ще раз підкреслимо, що в бюджетній системі, заснованої на принципі автономності бюджетів, ніяких зведених бюджетів бути не може.

Для розуміння місця бюджету суб'єкта Російської Федерації в бюджетну систему Російської Федерації зупинимося на принципах формування бюджетних систем.

Бюджетні системи можуть бути двох видів: 1) системи, засновані на принципі бюджетного централізму, коли кожен нижчий бюджет входить до складу вищого бюджету. Більш м'яким проявом принципу бюджетного централізму є принцип єдності бюджетної системи; 2) бюджетні системи, засновані на принципі автономності бюджетів.

Для бюджетних систем, побудованих на принципі бюджетного централізму, характерні централізація управління бюджетами, суворий а ие ієрархія бюджетів, спільність головних джерел отримання бюджетних доходів, організація бюджетного планування за моделлю «зверху вниз», коли кожен нижчий бюджетний план базується на показниках вищого. Такі системи властиві державам соціалістичного типу, чия економіка заснована на державній власності.

За таким принципом була організована бюджетна система СРСР.

При такій організації бюджетної системи бюджети поділяються на: а) зведені (або сукупні), які об'єднують в своєму складі всі бюджети, що діють на даній території. До зведених бюджетах ставилися Державний бюджет СРСР, який об'єднує всі бюджети, що діють на території Союзу, державні бюджети союзних і автономних республік, що включають в себе всі бюджети, наявні в даних республіках, бюджети областей, міст і районів; б) відокремлені (або ізольовані) бюджети, які не включають в себе будь-які бюджети і призначені для фінансування витрат на рівні своєї адміністративно-територіальної одиниці. Такими в рамках СРСР були союзний бюджет, який фінансує заходи союзного значення, республіканські, обласні, районні, сільські бюджети.

Перевага бюджетної системи, організованої на принципі бюджетного централізму, полягає в можливості зосередження більшої частини фінансових ресурсів держави (а практично - і всього суспільства) «в одних руках», розподіл їх за єдиним планом, концентрація значних грошових коштів на «вирішальних» напрямках, що дозволяє домогтися - і досвід СРСР тому підтвердження - серйозних досягнень (наприклад, формування військово-промислового комплексу в СРСР, розвиток аерокосмічної промисловості, окремі досягнення в про ласті точних наук). Недоліком такого роду системи є її загальна негнучкість, прояв бюрократичного централізму, жорсткість і дріб'язковість бюджетного планування, відсутність зацікавленості місцевих державних органів в активній роботі зі збору загальнодержавних податків і пошуку додаткових джерел бюджетних доходів, так як джерелом фінансування нижчестоящого бюджету виступає вищестоящий бюджет, байдужість одержувачів бюджетних асигнувань до економного і бережливого використання бюджетних коштів, породження у всіх учасників бюджетної діяльності утриманських настроїв і відсутність у них стимулів до активного ведення виробничо-господарської діяльності.

При побудові бюджетної системи на принципі автономності всі бюджети є відокремленими (ізольованими).

Для бюджетних систем, побудованих на принципі автономності входять до них бюджетів, характерні їх відносна незалежність один від одного, наявність у кожного бюджету власної доходної бази, самостійного апарату управління, покликаного забезпечити збір доходів, права організувати розподіл і контролювати використання виділених з бюджету грошей, що здійснюється за своїм планом, не пов'язаного з бюджетними планами, опосередкованими інші бюджети. За таким принципом зазвичай організовані бюджетні системи розвинених країн ліберально-демократичного типу, чия економіка заснована на приватній власності.

Перевагами бюджетної системи, організованої на принципі автономності бюджетів, є її мобільність, більш господарське ставлення до державних грошей, наявність стимулів у кожної ланки бюджетної системи в особі відповідних фінансових органів до вишукування додаткових бюджетних доходів, самостійність в ухваленні бюджетних рішень, більш пряма відповідальність цих органів перед населенням за результати своєї бюджетної діяльності.

Недоліком такого роду систем є розпорошеність (в масштабі країни) бюджетних ресурсів, територіальна нерівномірність їх розміщення (наявність бідних і багатих регіонів), многоступенчатость різних видів податків та інших обов'язкових платежів. Наприклад, в США крім федеральних податків, існують податки штатів, місцеві податки, які суттєво різняться в залежності від регіону країни. При цьому кожен рівень бюджетної системи обслуговується власними фінансовими відомствами, не пов'язаними один з одним. Це не тільки призводить до роздування державного апарату, але і створює незручності для підприємців і громадян, труднощі в збалансуванні окремих бюджетних фондів.

На жаль, поки не вироблена оптимальна бюджетна система, яка поєднала б у собі переваги двох названих її типів, які не сприйнявши в той же час властивих їм недоліків. Кожна з наведених бюджетних систем має принципово різний характер, є породженням певного суспільно-політичного ладу, заснована на певному виді власності, має свої переваги і внутрішньо обтяжена власними мінусами.

У період становлення Російської Федерації як суверенної держави було вирішено перейти від принципу бюджетної централізації побудови бюджетної системи на інший принцип - принцип автономності. Цей принцип, треба підкреслити, більше відповідає умовам ринкової економіки, на яку вже було орієнтоване держава.

Однак пізніше, на нашу думку, стався певний відхід від принципів ліберально-ринкової економіки і взяло гору прагнення посилити централізоване початок у бюджетній системі.

Слід сказати, що принцип єдності бюджетної системи і принцип самостійності бюджетів - це складно поєднувані принципи.

Однак говорячи про принципи бюджетної системи Російської Федерації, Бюджетний кодекс Російської Федерації називає в їх числі і принцип єдності бюджетної системи, і принцип самостійності бюджетів. Такий підхід до встановлення принципів побудови бюджетної системи викликає великі сумніви.

Причому в реальній практиці формування бюджетної системи Російської Федерації взяло верх централізоване початок, обгрунтоване принципом єдності бюджетне системи. Позначається це в концентрації основних державних доходів у федеральному бюджеті, наслідком чого є значна фінансова залежність бюджетів суб'єктів Російської Федерації від федерального. Не випадково, що в теоретичних розробках пропонується спиратися на принцип федералізму, на основі якого можна було б створити бюджетний устрій, в більшій мірі відповідне державного устрою Росії як федеративної держави.

Принцип єдності бюджетної системи реалізується, як це передбачає Бюджетний кодекс Російської Федерації, через єдність правової бази, грошової системи, форм бюджетної документації, принципів бюджетного процесу, санкцій за порушення бюджетного законодавства, а також єдиний порядок фінансування видатків бюджетів усіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації, ведення бухгалтерського обліку коштів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів.

Що стосується принципу самостійності бюджетів, то він відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації означає:

право законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади і органів місцевого самоврядування на відповідному рівні бюджетної системи Російської Федерації самостійно здійснювати бюджетний процес;

наявність власних джерел доходів бюджетів кожного рівня бюджетної системи Російської Федерації, що визначаються відповідно до законодавства Російської Федерації;

законодавчо закріпити регулюючих доходів бюджетів, повноважень з формування доходів відповідних бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу Російської Федерації і податковим законодавством Російської Федерації;

право органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно відповідно до Бюджетний кодекс відводить Російської Федерації визначати напрями витрачання коштів відповідних бюджетів;

право органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно відповідно до Бюджетний кодекс відводить Російської Федерації визначати джерела фінансування дефіцитів відповідних бюджетів;

неприпустимість вилучення доходів, додатково отриманих у ході виконання законів (рішень) про бюджет, сум перевищення доходів над витратами бюджетів і сум економії за витратами бюджетів;

неприпустимість компенсації за рахунок бюджетів інших рівнів бюджетної системи втрат у доходах і додаткових витрат, що виникли в ході виконання законів (рішень) про бюджет, за винятком випадків, пов'язаних зі зміною законодавства (ст. 31 Бюджетного Кодексу Російської Федерації).

Крім того, Бюджетний кодекс Російської Федерації визначає ще такі принципи бюджетної системи Російської Федерації: повнота відображення доходів і витрат бюджетів; збалансованість бюджету; ефективність та економність використання бюджетних коштів; загальне (сукупна) покриття витрат бюджетів; гласність; достовірність бюджету; адресність та цільовий характер бюджетних коштів (ст. 28).

Єдність бюджетної системи Російської Федерації грунтується на застосуванні єдиної Бюджетної класифікації Російської Федерації.

Бюджетна класифікація Російської Федерації є угрупованням доходів і видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації, а також джерел фінансування дефіцитів цих бюджетів, використовуваної для складання і виконання бюджетів та забезпечує порівнянність показників бюджетів усіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації.

Бюджетна класифікація Російської Федерації включає в себе:

класифікацію доходів бюджетів Російської Федерації;

функціональну класифікацію видатків бюджетів Російської Федерації;

економічну класифікацію видатків бюджетів Російської Федерації;

класифікацію джерел внутрішнього фінансування дефіцитів бюджетів Російської Федерації;

класифікацію джерел зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету;

класифікацію видів державних внутрішніх боргів Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;

класифікацію видів державного зовнішнього боргу Російської Федерації і державних зовнішніх активів Російської Федерації;

відомчу класифікацію видатків федерального бюджету.

Бюджетна класифікація Російської Федерації в частині класифікації доходів бюджетів Російської Федерації, функціональної класифікації видатків бюджетів Російської Федерації, економічної класифікації видатків бюджетів Російської Федерації, класифікації джерел фінансування дефіцитів бюджетів Російської Федерації є єдиною для бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації і затверджується федеральним законом.

Федеральні закони, що регулюють відносини, не пов'язані безпосередньо з визначенням складу і структури бюджетної класифікації Російської Федерації, не повинні містити положень, її змінюють (ст. 26 Бюджетного Кодексу Російської Федерації).

Державні доходи розподілені між федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів Російської Федерації таким чином, що основна частка цих доходів потрапляє до федерального бюджету, а ті доходи, які закріплені за бюджетами суб'єктів Російської Федерації, не покривають їх самих мінімальних витрат. Тому доводиться включати механізм бюджетного регулювання, т. Е. Перерозподіляти доходи федерального бюджету на користь бюджетів суб'єктів Російської Федерації за допомогою регулюючих доходів та бюджетних позичок. Це ставить кожен бюджет суб'єкта Російської Федерації в залежність від вищого, в силу чого говорити про автономність і самостійності бюджетів, особливо нижчих щаблів, можна говорити з великою часткою умовності.

Про методи бюджетного регулювання і про склад так званих «регулюючих доходів» бюджетів суб'єктів Російської Федерації ми зупинимося нижче при розгляді доходів зазначених бюджетів.

Відзначимо також, що рівень автономності і самостійності суб'єктів федерації як політичну складову самої федерації багато в чому залежить від кола тих фінансових джерел, які закріплені за цими суб'єктами, або які вони мають право встановлювати самостійно. Як цілком справедливо зазначав відомий французький вчений Поль Марі Годме: «Залежно від того, чи мають учасники федерації дійсну фінансову автономію, чи можуть вони розпоряджатися своїми ресурсами або ж витрати повинні бути схвалені федеральною владою, можна говорити про те, чи є федералізм реальним або ілюзорним ».

Треба сказати, що в Російській Федерації з даного приводу спостерігалися різні тенденції. На початковому періоді формування Російської Федерації взяла гору тенденція бюджетної та податкової децентралізації. Так, Президентом Російської Федерації був прийнятий Указ від 22 грудня 1993 р №2268 «Про формування республіканського бюджету Російської Федерації і взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації в 1994 році», згідно з яким органам влади суб'єктів Російської Федерації було надано право встановлювати і вводити в дію без обмеження їх розміру будь-які податки, що сплачуються за рахунок чистого прибутку підприємств, що означало повну податкову децентралізацію і відхід від принципу єдності податкової системи та податкової політ ики.

На підставі даного Указу Президента Російської Федерації тільки в 1994 році було введено додатково, понад передбачених в Законі Російської Федерації «Про основи податкової системи Російської Федерації» понад 70 видів податків суб'єктів Російської Федерації і місцевих податків, в 1995 році додаткові податки стягувалися в 66 суб'єктах Росії , а в 1996 році - в 75.

Надходження від податків і зборів, введених органами державної влади суб'єктів Російської Федерації та місцевими органами влади, в 1994 році зросли в порівнянні з 1993 роком в 6,4 рази (1993 рік - 874 млрд. Руб., 1994 рік - 5479 млрд. Руб. ). Питома вага нових податків склав 4,2 відсотка загальних податкових надходжень до бюджетів територій. У деяких регіонах, наприклад в Республіці Саха (Якутія), Краснодарському, Приморському, Хабаровському краях, Бєлгородської, Курської, Саратовської та інших областях, регіональні податки склали від 8 до 24 відсотків доходів регіональних бюджетів.

У підсумку на території Росії до середини 1996 року був введено понад 200 податків і зборів, не передбачених Законом Російської Федерації «Про основи податкової системи Російської Федерації».

Такий стан викликало обгрунтовану критику з боку платників податків, які і без додаткових податків несли значне податкове навантаження у вигляді тих податків, які вже були передбачені зазначеним Законом. Безконтрольне введення нових податків призвело до непосильної податковому тягаря для платників податків, до податкового сваволі на місцях, спаду підприємницької активності.

В результаті процес безконтрольної децентралізації в сфері бюджетної діяльності суб'єктів Російської Федерації змінився на посилення централізації. З 1 січня 1997 р скасовувалося стягування всіх податків, які були введені на місцях і не передбачені Законом Російської Федерації «Про основи податкової системи в Російській Федерації».

Більш того, питання встановлення податків суб'єктів Російської Федерації і місцевих податків був предметом спеціального розгляду Конституційного Суду Російської Федерації, який у своїй Постанові від 21 березня 1997 «Про перевірку конституційності положень абзацу другого п. 2 ст. 18 і 20 Закону Російської Федерації від 27 грудня 1991 року «Про основи податкової системи в Російській Федерації» визнав неприпустимим встановлення податків, які порушують єдиний економічний простір Російської Федерації, а також встановив, що введення податків, які не встановлених Законом Російської Федерації «Про основи податкової системи в Російській Федерації »(в даний час Податковим кодексом - авт.), незаконно.

Подальше скорочення фінансової бази суб'єктів Російської Федерації настало в результаті прийняття Податкового кодексу. Так, якщо до прийняття Податкового кодексу до числа місцевих податків відносилося 25 податків і зборів, то в даний час їх перелік складає всього лише 5 податків і зборів. Правда, дещо зросла кількість податків і зборів суб'єктів Російської Федерації. Але це зростання абсолютно неадекватно скорочення місцевих податків і зборів. В результаті в даний час органи місцевого самоврядування за рахунок власних доходних джерел покривають лише два відсотки своїх витрат і фінансуються в основному за рахунок тих коштів, які отримують від бюджетів суб'єктів Російської Федерації. Тому поки говорити про достатню власної фінансової бази місцевого самоврядування в общем-то немає підстав.

Істотно скоротилася і фінансова база суб'єктів Російської Федерації. Перш за все це виявилось у скороченні кола доходних джерел бюджетів цих суб'єктів, що призвело до зміни співвідношення доходів федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації.

Так, якщо до 1993 року ставка відрахувань від податку на додану вартість до бюджетів суб'єктів Російської Федерації становила в середньому 50%, то з початку 1994 року для всіх суб'єктів Російської Федерації встановили 25-відсотковий норматив відрахувань від ПДВ, а 75% став забирати собі федеральний бюджет. І якщо раніше 64,4% зібраних податків залишалося в суб'єктах Російської Федерації та лише 35,6 отримував федеральний бюджет, то тепер в суб'єктах Російської Федерації залишилося 54,0%, в центрі виявилося 46,0 податкових доходів. В результаті частка суб'єктів Російської Федерації в консолідованому бюджеті становила в 1998 році 61,1%, то в 1999 році ця частка знизилася до 56,2%. Тенденція зростання частки центру в консолідованому бюджеті продовжувала в наступні роки посилюватися і в 2000 році частка співвідношення доходів «регіони - центр» стало рівним 44,2 до 55,8%, в 2001 році - 40,0 до 60,0%, в 2002 році - 37,8 до 62,2%. При цьому дана тенденція продовжує посилюватися. По-перше, з січня 2003 року повністю скасовується податок на користувачів автомобільних податок і податок суб'єктів Російської Федерації з власників транспортних засобів. По-друге, у суб'єктів Російської Федерації передбачається такий стабільне джерело доходів, як акцизи на тютюнові вироби, які до сих пір потрапляли в їх бюджети. Правда, в порядку «компенсації» суб'єктам Російської Федерації планується передати 1,5% податку на прибуток, надходження від нового транспортного податку та частина акцизів на бензин і ПММ, але ця компенсація виявляється далеко не повною. Зокрема, для Санкт-Петербурга зменшення бюджету може скласти близько 11,5 мільярда рублів, а збільшення близько 7,9 мільярда рублів. Різниця - понад 3,6 мільярда рублів. В результаті в 2003 році співвідношення доходів федерального центру і суб'єктів Російської Федерації в консолідованому бюджеті Російської Федерації складе приблизно 70% до 30%. Тим часом Бюджетний кодекс Російської Федерації вимагає, щоб частка становила не менше 50%.

В результаті має місце ситуація, при якій, як зазначає Б. А. Страшун, податкова система перетворюється в важіль впливу центральної влади на поведінку суб'єктів федерації - податкова компетенція розподіляється між федерацією і її суб'єктами таким чином, при якому суб'єкт федерації не може існувати без фінансової допомоги центру.

Узагальнюючи все сказане з приводу бюджетної системи Російської Федерації, можна стверджувати, що в цілому вона заснована на принципі єдності і тяжіє до фінансової централізації, хоча елементи певної самостійності бюджетів суб'єктів Російської Федерації, а також місцевих бюджетів все-таки існують.

Певний інтерес представляє питання про співвідношення понять «бюджет суб'єкта Російської Федерації» і «скарбниця суб'єкта Російської Федерації».

Відповідно до статті 214 Цивільного кодексу Російської Федерації кошти бюджету суб'єкта Російської Федерації та інше державне майно, не закріплене за державними підприємствами і установами становить скарбницю суб'єкта Російської Федерації.

Таким чином, бюджет суб'єкта Російської Федерації є частиною скарбниці цього суб'єкта і в основному висловлює її грошову складову. Отже, стосовно фінансового устрою суб'єкта Російської Федерації поняття «казна суб'єкта Російської Федерації» ширше поняття «бюджет суб'єкта Російської Федерації».

Що ж є характерною ознакою бюджету суб'єкта Російської Федерації і відрізняє його від інших грошових фондів, що створюються на рівні цього суб'єкта: спеціальних позабюджетних фондів, галузевих, децентралізованих та інших фондів?

На відміну від всіх інших грошових фондів, що створюються на рівні суб'єкта Російської Федерації, бюджет суб'єкта Російської Федерації - так склалося історично - є, по-перше, основним і найбільшим державним грошовим фондом даного суб'єкта Російської Федерації.

По-друге, бюджет суб'єкта Російської Федерації носить універсальний характер: він призначений для фінансування загальних потреб суб'єкта Російської Федерації. Інші державні грошові фонди призначені або для фінансування строго певної функції суб'єкта Російської Федерації, або для фінансування діяльності певного суб'єкта (наприклад, грошові фонди державних підприємств призначені для фінансування діяльності даних підприємств).

Таким чином, ознаками, що відрізняють бюджет суб'єкта Російської Федерації від інших державних грошових фондів, що створюються на рівні суб'єкта Російської Федерації, виступають, по-перше, його величина - бюджет є найбільшим і основним грошовим фондом в даному суб'єкті, по-друге, його призначення - бюджет покликаний фінансувати спільні завдання і функції суб'єкта Російської Федерації, т. е. бюджет суб'єкта Російської Федерації виступає в якості універсального грошового фонду суб'єкта Російської Федерації.

контрольні питання